L’equivalenza “impossibile” dei CCNL nell’appalto
di Andrea Asnaghi
TAR Lazio, 18 giugno 2025, n. 12007
1. La tutela retributiva del lavoratore nelle fattispecie esternalizzate e l’equivalenza del contratto applicato
Nelle lavorazioni affidate in appalto (o attraverso fattispecie analoghe) ad un esecutore, hanno assunto nel tempo sempre maggior rilievo norme di garanzia dei lavoratori coinvolti, tali da evitare che, nel dipanarsi della filiera, vengano a perdersi tutele e diritti, i quali, se in una disciplina rigida, come lo era in passato la L. n. 1369/1960, potevano dirsi più assicurati, ma con l’effetto di ingessare le normali dinamiche del mercato, hanno invece avuto bisogno di essere irrobustiti, dopo l’introduzione di una disciplina più flessibile, come quella di cui all’art. 29 del D.Lgs. n. 276/2003.
Nel settore privato abbiamo, infatti, assistito ad un susseguirsi di disposizioni, in ultimo confluite (dopo la modifica del D.L. n. 19/2024) nel comma 1-bis del citato articolo 29, il quale ha prescritto l’applicazione al personale impiegato in appalto e in subappalto di un trattamento economico-normativo complessivamente non inferiore a quello previsto dal contratto collettivo nazionale o territoriale sottoscritto a cura delle organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, relativamente al settore e alla zona inerenti l’attività appaltata. Tale previsione ricalca quella già introdotta per il settore pubblico; da ultimo l’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023, che con analoga espressione (estesa anche alle forniture e alle concessioni), introduce la medesima tutela.
Se però nel settore privato una garanzia di fondo è data dalla responsabilità solidale, prevista dal comma 2 del predetto art. 29, cosicché un’eventuale mancanza nell’applicazione delle regole di tutela trova un’ancora di salvezza nella solidarietà retributiva e contributiva (Cfr. Cass. 4 luglio 2019, n. 18004), che risale lungo la filiera via via fino al primo committente, tale norma non si applica nel settore pubblico, dove invece è prevista l’individuazione (prima) e il controllo (subito dopo), da parte della stazione appaltante, sul contratto collettivo indicato e preso a riferimento per l’esecuzione dei lavori commissionati.
Cosicché, nell’alveo costituzionale della libertà sindacale e d’impresa sancite, rispettivamente, dagli artt. 39 e 41 Cost., che non consentono l’imposizione diretta, agli operatori partecipanti alla gara, di uno specifico C.C.N.L. (Ex multis Cons. St., Sez. V, 11 ottobre 2021, n. 6784), le norme in argomento (cioè quelle del settore pubblico, ambito della sentenza in commento) richiedono non già l’applicazione di un determinato contratto collettivo (che, anzi, è espressamente vietata dall’art. 2 punto 4 dell’allegato I.01 del D.Lgs. n. 36/2023), bensì l’applicazione di un trattamento economico e normativo, in termini di tutele, equivalente. Il che pone almeno quattro questioni: i) la scelta del contratto di riferimento da parte della Stazione appaltante, che non è arbitraria ma segue regole di individuazione ben precise, essendo in caso di incertezza prevista un’eventuale interlocuzione con il Ministero del lavoro; ii) l’applicazione integrale del C.C.N.L. nelle sue previsioni economico-normative (con esclusione, eventuale, della parte c.d. “obbligatoria”, vincolante per le sole aziende associate alle organizzazioni datoriali firmatarie), anche per quanto riguarda eventuali accordi territoriali; iii) laddove l’operatore economico applichi una contrattazione collettiva differente, la dichiarazione di equivalenza del trattamento del contratto da esso applicato rispetto a quello di riferimento; iv) la verifica, non limitata alla sola acquisizione, della stazione appaltante, per il tramite del RUP.
Rispetto a tale approfondimento, i poteri della stazione appaltante – che su altri aspetti può accogliere svariate giustificazioni e controdeduzioni degli operatori economici in gara – appaiono abbastanza limitati, essendo statuito chiaramente (v. art. 110, comma 4 D.Lgs. n. 36/2023) che, insieme agli oneri sostenuti ai fini della salute e sicurezza, anche rispetto ai trattamenti economici e normativi andrà adottato il massimo rigore; purtuttavia, vi è da dire che alla stessa è riservata una certa discrezionalità valutativa, che sfugge al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, se non affetta da arbitrarietà e irragionevolezza (Ex multis Cons. Stato, Sez. V, 22 febbraio 2024, n. 1776).
Ambivalenza questa (rigidità vs. flessibilità ragionevole), che attraversa tutta la giurisprudenza amministrativa, con esiti incerti e talvolta fra loro contrastanti.
Proprio su questi aspetti si fonda la parte più interessante della pronuncia in commento, collocandosi la stessa nel filone del massimo rigore.
2. La pronuncia: TAR Lazio, 18 giugno 2025, n. 12007
Il giudizio è stato promosso dal ricorso di un operatore economico escluso da una gara in funzione (come dato principale, che qui interessa) della non equivalenza del trattamento economico da esso assicurato ai propri lavoratori, cioè il C.C.N.L. ANINSEI SCUOLA (vigente all’epoca dei fatti, ma rinnovato nel giugno 2024 e siglato dalla predetta associazione insieme con la federazione UIL Scuola RUA), diversamente da quello individuato nel bando di gara dalla stazione appaltante, ossia il C.C.N.L. FISM Scuole d’infanzia e servizi educativi (sottoscritto dalla FISM con le OO.SS. FLC-CGIL, CISL Scuola e SNALS-Conf.S.A.L.).
Nella dichiarazione dell’operatore poi escluso, all’indicazione del C.C.N.L. applicato (da esso definito «uno dei più rappresentativi del settore scolastico», così in TAR Lazio 18 giugno 2025, n. 12007), veniva semplicisticamente data per assunta l’equivalenza fra i trattamenti previsti dai due contratti, mentre sotto il profilo economico si osservava laconicamente che entrambi i contratti prevedono la retribuzione su 13 mensilità.
La verifica conseguente, operata dalla stazione appaltante alla stregua della deliberazione ANAC 392/2024, rilevava tuttavia diverse sperequazioni, rilevanti in 9 punti evidenziati in pronuncia, fra i quali: una retribuzione tabellare inferiore, un welfare contrattuale minore, una diversa e deteriore disciplina delle ferie, dei riposi compensativi e un disallineamento in tema di previdenza integrativa.
Il provvedimento di esclusione rilevava inoltre come il ricorrente si sarebbe aggiudicato il primo posto nella graduatoria in virtù della migliore offerta economica, che tuttavia era resa possibile proprio in ragione del risparmio ingenerato da un trattamento economico complessivamente inferiore applicato al proprio personale.
Nel ricorso, poi respinto, l’operatore escluso rivendicava che gli scostamenti rilevati dovevano iscriversi alle «normali oscillazioni esistenti fra diversi CCNL» (TAR Lazio 18 giugno 2025, cit.) e che non era stata tenuta in considerazione la propria disponibilità (manifestata in sede di controdeduzioni) ad assicurare ai lavoratori coinvolti nell’appalto un superminimo per riallineare la disparità di trattamento economico; non accogliere queste osservazioni, secondo il ricorrente, equivaleva in buona sostanza a imporre, nei fatti, l’applicazione del contratto che la stazione appaltante aveva posto come riferimento.
La sentenza respinge dette argomentazioni sulla base di alcune considerazioni, che riprendono il tema principale qui in discussione, ovverosia che già la Legge delega da cui è scaturito il D.Lgs. n. 36/2023 poneva particolare attenzione sull’assicurare ai lavoratori impiegati nell’appalto i trattamenti retributivi e normativi derivanti da C.C.N.L. di settore stipulati da sindacati maggiormente rappresentativi, idonei a fornire, quantomeno nelle intenzioni del legislatore, un’adeguata tutela, evitando fenomeni di concorrenza a ribasso fra i partecipanti alle gare pubbliche.
Vengono poi messe in evidenza alcune “superficialità” dell’operatore ricorrente, in particolare essendosi quest’ultimo limitato a dichiarare (senza alcuna documentazione a supporto) l’equivalenza – poi rivelatasi discutibile – fra le due discipline collettive, attraverso un’affermazione apodittica: il rispetto, nella formulazione dell’offerta economica, dell’indicato costo della manodopera, che tuttavia non basta da solo a dare alcuna prova di “parità”.
È stata altresì respinta la proposta di concessione di superminimi per riequilibrare la disparità economica (cosa che da sé sola denuncia l’esistenza di una disparità), sia perché formulata tardivamente (solo nella memoria difensiva e non in sede di giustificazioni con la stazione appaltante) sia perché generica. Inoltre, di fronte all’obiezione che il raffronto andrebbe operato sui trattamenti di fatto (valorizzando in tal senso anche l’attribuzione di un eventuale superminimo), il Collegio giudicante osserva come la «valutazione di equivalenza economica dei contratti è effettuata in relazione alle componenti fisse della retribuzione.., tra le quali sicuramente (e ragionevolmente) non rientra il c.d. superminimo, che costituisce, per definizione, una parte accessoria della retribuzione, che va ad aggiungersi ai minimi tabellari individuati dal contratto collettivo, erogata a favore del lavoratore subordinato quale aumento retributivo normalmente correlato a particolari meriti o alla speciale qualità o maggiore onerosità delle mansioni svolte dal dipendente» (TAR Lazio 18 giugno 2025, cit.).
Ne consegue che «è sufficiente accertare che non vi è equivalenza […] sotto il profilo economico tra i due contratti per giustificare l’esclusione dalla procedura di gara dell’impresa che applichi il CCNL (economicamente) meno favorevole» (TAR Lazio 18 giugno 2025, cit.).
3.Brevi osservazioni conclusive
La sentenza in commento offre alcuni spunti per diverse riflessioni.
In primis, che il tema dell’applicazione del C.C.N.L. in una gara di appalto pubblico non può essere affrontato dall’operatore economico con leggerezza o sufficienza: in particolare, in caso di messa a paragone dei trattamenti di contratti collettivi differenti da quello indicato nel disciplinare di gara, la dimostrazione di equivalenza deve essere corredata di adeguato e analitico supporto documentale, non potendo fondarsi su considerazioni generiche o mere formule di stile. Inoltre, eventuali azioni correttive devono essere progettate in sede preliminare e non avanzate in seconda o addirittura tardiva fase (come nel caso di specie). È pertanto del tutto scontato che, in caso contrario, l’operatore economico ne faccia le spese con l’esclusione dalla gara; del resto, appare opportuno addentrarsi con severità, come fa la sentenza in commento, su un tema che, se sottovalutato, rischia di avere pesanti ripercussioni sia sulla vita delle persone che su una concorrenza equa e socialmente sostenibile fra le imprese, rappresentando pertanto «un limite inderogabile nell’elaborazione delle strategie competitive» (TAR Toscana 6 ottobre 2025, n. 1584).
Cionondimeno, il tema dell’equivalenza fra C.C.N.L. resta di ampio dibattito e difficile soluzione. Pur apprezzando – almeno in parte – le rigorose conclusioni della sentenza, chi opera sul campo sa bene che affermare l’equivalenza fra differenti discipline collettive (o anche solo porle in raffronto per stabilire quale garantisca il trattamento “migliore”) è impresa talvolta titanica, a meno di macroscopici disallineamenti.
Per vero, l’osservazione sulle “oscillazioni” di differenti dinamiche contrattuali, benché qui avanzata dall’operatore in modo superficiale, in altri casi coglierebbe nel segno, dovendo paragonare aspetti economici e normativi a cui è arduo dare un peso omogeneo e per i quali la stazione appaltante può ritenere legittimi “scostamenti marginali” (TAR Campania 22 ottobre 2025, n. 2848). Al di là degli aspetti meramente economici, rispetto ai quali la verifica può risultare abbastanza semplice, i termini di paragone che i documenti INL (v. Circ. 28 luglio 2020, n. 2) e ANAC (Comunicato del Presidente 9 maggio 2023) indicano sono difficilmente comparabili: si tratta, in estrema sintesi, di retribuzione dello straordinario (che all’interno del medesimo contratto è suddivisa per “fasce orarie”, variamente differenziate), di regolazione del part–time anche in riferimento alle clausole elastiche, di periodo di comporto, di periodo di preavviso, di trattamento in caso di assenze (malattia, infortunio, maternità, congedi), di durata del periodo di prova, di sanità e previdenza integrative, di elementi di bilateralità. Sono, a ben vedere, caratterizzazioni che riguardano anche le specificità di ciascun settore, che richiederebbero una valutazione in luce dell’economia complessiva del singolo accordo sindacale e non un giudizio per singolo istituto.
Appare infine piuttosto inusuale la qualificazione data, nella pronuncia in commento, al superminimo, che certo non ha solo le funzioni e gli scopi ivi indicati e che, a parere di chi scrive, ben può essere considerata un componente fisso della retribuzione. Tanto che a volte, purché adeguatamente rappresentato in fase di offerta, è proprio un elemento di tal fatta (oppure qualche correttivo analogo) che può rappresentare uno strumento di riequilibrio, quando a concorrere ad una gara è un soggetto che applichi un C.C.N.L. diverso.
Ma anche su questo punto la giurisprudenza amministrativa diverge: così, se la già citata sentenza del TAR Campania (TAR Campania 22 ottobre 2025, cit.) ritiene l’introduzione del superminimo come elemento di “riequilibrio” (purché formulato nelle specifiche strutturali del costo del personale impiegato), di orientamento diametralmente opposto è il TAR Puglia (TAR Puglia 3 novembre 2025, n. 1449), il quale, tuttavia, con tale rigidità interpretativa, sembra, a parere di chi scrive, non tener in debito conto le difficoltà che la richiesta comparazione implica, rischiando di rasentare la vera e propria imposizione di uno specifico C.C.N.L.