Corte costituzionale n. 156/2025: l’art. 19 St. lav. e il complesso sistema delle relazioni sindacali del lavoro privato

di Chiara Severino

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1. La questione

La Corte costituzionale, con sentenza depositata il 30 ottobre 2025, n. 156, interviene sulla questione di legittimità costituzionale dell’articolo 19, co. 1, St. lav., sollevata dal Tribunale di Modena, con ordinanza n. 220 del 14.10.2024, con riferimento agli artt. 3 e 39 Cost. L’ordinanza segue un ricorso per repressione di condotta antisindacale presentato da un’organizzazione sindacale autonoma nei confronti di una società di trasporti: quest’ultima non ammetteva la sigla sindacale alle trattative per la stipula degli accordi aziendali, le negava la firma per adesione degli accordi di secondo livello e non le riconosceva il diritto alla costituzione della RSA. Secondo il Tribunale di Modena i criteri selettivi della titolarità del diritto alla costituzione della RSA, e alla tutela rafforzata che vi corrisponde, cioè l’avere sottoscritto un contratto collettivo applicato nell’unità produttiva o l’avere partecipato alla relativa negoziazione, non riflettono «l’unico canone su cui fondare il trattamento differenziato – idoneo a giustificare la “razionalità pratica” della norma – ossia il consenso dei lavoratori in favore di un determinato sindacato». Infatti, anche «alla sigla sindacale dotata di forza rappresentativa può essere preclusa la partecipazione alle trattative per la negoziazione degli accordi aziendali»; e in tal caso «[e]ssa non dispone di strumenti coercitivi che possano obbligare la parte datoriale ad ammetterla al negoziato», sicché, per questa via, al datore di lavoro verrebbe riconosciuta «la possibilità di condizionare i rapporti interni tra sindacati, estromettendo dal processo negoziale sigle sindacali “scomode”, ancorché dotate di effettiva rappresentatività».

Dunque, secondo il Tribunale di Modena, non aver sottoscritto il contratto collettivo applicato nell’unità produttiva e non aver partecipato alle negoziazioni, non può essere motivo di esclusione di una sigla sindacale che, per numero di iscritti, percentuale di adesione agli scioperi e quantità di firme raccolte per l’elezione della RSU, dimostra di esercitare, nell’unità produttiva, «una reale ed efficace azione sindacale a tutela degli interessi dei lavoratori». Tale criterio selettivo restrittivo vìola, secondo il giudice di primo grado, l’articolo 3 Cost. sotto il profilo della disparità di trattamento tra sindacati, accentuata dal fatto che alle RSA sono ormai riconosciute competenze estese, fra le quali il potere di sottoscrivere contratti di prossimità su materie di notevole importanza, anche in deroga alle norme vigenti, e persino con efficacia erga omnes. Alla violazione dell’art. 3, il Tribunale di Modena aggiunge, inoltre, la violazione del principio di pluralismo e di libertà sindacale di cui all’art. 39 Cost.

2. La pronuncia

La Consulta, decidendo sull’ordinanza n. 220/2024, ricostruisce gli interventi fatti negli anni sull’impianto dell’articolo 19, St. lav., rubricato Costituzione delle rappresentanze sindacali aziendali, con le pronunce della medesima Corte, nonché con l’intervento legislativo post referendum (parzialmente) abrogativo del 1995. Sul punto il giudice delle leggi afferma che «seppure non possano essere astratte dalle tensioni naturalmente insite nel rapporto tra le parti sociali, le dinamiche sindacali neppure possono essere inquinate da condotte strumentali di una parte in danno dell’altra». Lo stesso ricorda, da un lato, che l’ammissione di un’associazione dei lavoratori alle trattative, e quindi alle prerogative del Titolo III, St. lav., è condizionata dalle scelte discrezionali della parte datoriale, e che la discrezionalità del datore di lavoro privato nella selezione dell’interlocutore negoziale è garantita come manifestazione della libertà del contraente; dall’altro, però, afferma che, in mancanza di una disposizione di legge in tema di misurazione della rappresentatività sindacale, l’unico «presidio è quello di diritto comune, ovvero il canone della buona fede oggettiva, sancito dall’art. 1337 del codice civile, nello svolgimento delle trattative e nella formazione del contratto, che si limita a garantire, con apparato rimediale suo proprio, che non vi sia abuso della libertà contrattuale con possibile violazione della libertà sindacale», reprimibile invocando le tutele dell’art. 28, St. lav. La Corte aggiunge, inoltre, che «nell’interstizio tra la libertà dell’impresa di trattare con chi vuole e il diritto del sindacato rappresentativo di accedere alle prerogative di legge si apre il vuoto di tutela, costituzionalmente illegittimo». Il parametro della rappresentatività comparativa, afferma la Consulta, per il carattere selettivo che lo qualifica e per la base nazionale del perimetro, potrebbe risultare restrittivo, specie per un istituto, quale la RSA, che vive in una dimensione tipicamente aziendale. Fa questa affermazione e rinvia ad un intervento legislativo.

3. Precedenti giurisprudenziali

Nel corso del tempo, numerose sono state le sentenze della Corte costituzionale aventi ad oggetto l’articolo 19, St. lav., che, per come era stato pensato dal Legislatore del 1970, promuoveva, di fatto, solo alcuni sindacati e riservava un trattamento privilegiato alle confederazioni maggiormente rappresentative sul piano nazionale. Con le sentenze del 6 marzo 1974, n. 54 e del 24 marzo 1988, n. 334, la Consulta interviene ad affermare la piena legittimità dei criteri selettivi contenuti nell’articolo 19 secondo cui le RSA possono essere costituite, ad iniziativa dei lavoratori, in ogni unità produttiva, nell’ambito: «a) delle associazioni aderenti alle confederazioni maggiormente rappresentative sul piano nazionale», oppure, in alternativa, «b) delle associazioni sindacali non affiliate alle predette confederazioni, che siano firmatarie di contratti collettivi nazionali o provinciali di lavoro applicati nell’unità produttiva». Lo scopo primario era quello di delimitare la costituzione delle RSA nell’ambito di associazioni individuate secondo due criteri: di rappresentatività storica e di rappresentatività tecnica (G. Giugni, Diritto sindacale, Bari, 2006, 64 e ss.).

È solo negli anni Novanta che si inizia ad evidenziare un possibile pericolo di una situazione di “monopolio rappresentativo”.

È in questo contesto che il giudice delle leggi chiede al Legislatore di individuare nuove regole ispirate alla valorizzazione dell’effettivo consenso come metro di democrazia, anche nell’ambito dei rapporti tra lavoratori e sindacato e nei rapporti tra organizzazioni sindacali.

Ed è in questi anni che la Corte attua interventi additivi individuando il criterio di rappresentatività sindacale, colmando una lacuna nella disciplina della materia trattata (sul punto M. Delfino, L’art. 19 dello Statuto dalla rappresentatività “presunta” a quella “incerta”. E la rappresentatività “effettiva”?, in Quad. Dir. lav. merc., 2020, 8, 267 e ss.). Andando, talvolta, oltre quanto chiesto dai Tribunali di primo nelle proprie ordinanze.

È con le sentenze del 26 gennaio 1990, n. 30 e del 12 luglio 1996, n. 244 che la Consulta stabilisce che la rappresentatività sindacale consiste nella capacità di sottoscrivere, dopo aver preso parte alle negoziazioni, i contratti collettivi – di qualsiasi livello – capaci di regolare in modo organico i rapporti di lavoro per un settore o un istituto importante della loro disciplina.

Successivamente, con la sentenza del 3 luglio 2013, n. 231, relativa alla vicenda Fiom Cgil – Gruppo Fiat e che arriva dopo gli anni degli accordi interconfederali separati (sul punto F. Carinci, Il buio oltre la siepe: Corte cost. 23 luglio 2013, n. 231, in Dir. rel. ind., 2013, 4), la Consulta interviene affermando che le RSA possono essere costituite anche dai sindacati non firmatari del contratto collettivo applicato nell’unità produttiva, purché questi abbiano partecipato alle trattative. È con questa sentenza che la Corte costituzionale mostra di non tener conto di quell’orientamento delle parti datoriali sulla «[…] ragionevolezza dell’attribuzione della tutela privilegiata al sindacato che assuma la funzione di gestione responsabile del conflitto industriale» (M. Magnani, Le rappresentanze sindacali in azienda tra contrattazione collettiva e giustizia costituzionale. Prime riflessioni a partire da Corte costituzionale n. 231/2013, in Working Paper ADAPT, 25 settembre 2013, n. 135).

4. Osservazioni

Si può dire che la sentenza n. 156/2025 della Corte costituzionale apre un (altro) dibattito importante nel più generale quadro delle relazioni sindacali, partendo dall’articolo 19 St. lav. per affrontare poi il tema della misurazione della rappresentatività sindacale e il più generale “potere a contrattare” delle organizzazioni sindacali, con il conseguente diritto di godere delle agibilità sindacali.

Ma, al di là di quanto espressamente contenuto nel testo, questa sentenza impatta sui rapporti tra organizzazioni sindacali e sul complessivo sistema di relazioni sindacali che governano, oggi, i rapporti di lavoro privato.

In un sistema contrattuale e di relazioni sindacali già di per sé complesso, perché privo di regole certe sulla misurazione (e certificazione) della rappresentatività, sia sindacale sia datoriale, si incardina la decisione in commento.

Questa pronuncia, in un quadro di forte mutamento dei rapporti sindacali, soprattutto unitari, iniziato già prima del 2013, nel ribadire la necessità di un intervento legislativo, allo stesso tempo fornisce una soluzione che vale come criterio ordinatore generale e «assume una funzione che l’ordinamento costituzionale affida primariamente al legislatore» (B. Caruso, La rappresentatività sindacale dopo la sentenza n. 156/2025: dalla soluzione arbitrale alla supplenza sistemica, in WP CSDLE “Massimo D’Antona”.IT – 504/2025).

Nel parlare del potere e della titolarità a contrattare, la Consulta fa un passaggio importante quando ricorda la diversità degli ordinamenti sindacali, quello pubblico e quello privato, scrivendo che l’idoneità a trattare non è assicurata nell’ordinamento sindacale di diritto privato, al contrario di quanto accade nell’ambito del pubblico impiego contrattualizzato. E richiama gli articoli del D.Lgs. n. 165/2001 che normano il criterio oggettivo di misurazione della rappresentatività sindacale e, quindi, della titolarità a contrattare.

Il Giudice delle leggi pone al centro del problema il potere a contrattare derivante dalla misurazione della rappresentatività sindacale e (della mancanza) dei relativi criteri. Nel corso degli anni, l’unico tentativo di regolamentazione, rimasto inattuato a lungo e solo di recente “avviato”, ma non concluso, in una delle sue previsioni più importanti (la convenzione con INPS è stata sottoscritta ma è ancora in corso la rilevazione dei dati utile alla ponderazione), è costituito dal Testo Unico sulla Rappresentanza, sottoscritto tra Confindustria-Cgil, Cisl e Uil il 10 gennaio 2014. Documento che segue il Protocollo d’intesa del 31 maggio 2013, attuativo dell’Accordo interconfederale del 28 giugno del 2011 in materia di rappresentanza e rappresentatività per la stipula dei CCNL.

Questo testo, che può sembrare un insieme organico di regole ordinamentali che seguono il periodo degli accordi sindacali separati, rappresenta, tuttavia, solo un tentativo di compattare le OOSS firmatarie ma cela di fatto una realtà diversa non più basata sul principio del mutuo riconoscimento (delle organizzazioni sindacali confederali) (B. Caruso, Testo unico sulla rappresentanza, in WP C.S.D.L.E. “Massimo D’Antona”.IT – 227/2014). L’Accordo del 2014, come si diceva prima, per giunta attuato tardivamente nella sua parte più importante che non ha ancora visto la conclusione del suo iter, non risolve i conflitti relazionali sindacali sorti in alcuni settori del privato, pur contenendo riferimenti a modelli comportamentali che ben possono rappresentare utili indicazioni per la specificazione in concreto delle clausole di correttezza e buona fede negoziale. La necessità di un sistema di relazioni sindacali basato su regole certe, tra le quali emerge quella della misurazione della rappresentatività sindacale, ha spinto in questi anni alcune organizzazioni sindacali nazionali di categoria a stipulare CCNL in cui, pur recepiti i contenuti del TU del 2014, sono state inserite le necessarie regole contrattuali, utili a individuare i criteri di misurazione della rappresentatività sindacale. Un’attività di scrittura contrattuale esercitata per colmare una lacuna derivante dal ritardo nella attuazione del TU (si vedano, sul punto, CCNL per i dipendenti delle aziende, società ed enti pubblici economici aderenti a Federcasa, triennio 2022-2024, sottoscritto tra Federcasa, FP Cgil, Cisl Fp, UIL Fpl, Fesica-Confsal; CCNL per i dipendenti dei Servizi della Cultura, del Turismo, dello Sport e del Tempo Libero, triennio 2019-2021, sottoscritto tra Federculture, FP Cgil, Cisl Fp, Uil Fpl, Uil Pa).

Ebbene, nonostante queste regole pattizie, il problema maggiore che si riscontra oggi sui tavoli negoziali riguarda proprio il rapporto tra le stesse confederazioni sindacali maggiormente rappresentative e tra le federazioni a queste affiliate (nel caso specifico FP Cgil, CISL Fp e UIL Fpl – Pa (categorie del pubblico impiego oggi unificate nella UIL del pubblico impiego). Le stesse che un tempo agivano unitarie e compatte nei confronti del “sindacalismo autonomo”.

Inoltre, tra i vari problemi applicativi in tema di misurazione della rappresentatività, che negli anni si è dovuto risolvere e che, fino a quando non sarà completo l’iter attuativo del TU 2014, si dovrà affrontare per i rinnovi contrattuali in corso, c’è quello legato alla attivazione degli organismi contrattuali paritetici. A questi ultimi è affidato il compito di provvedere alla rilevazione e alla ponderazione del dato associativo ed elettorale per la misurazione della rappresentatività nazionale. Va, tuttavia, detto che in questi organismi la presenza di organizzazioni sindacali che hanno firmato il contratto collettivo nazionale per adesione è stata inevitabile. In quanto legato alla misurazione della rappresentatività, si è posto inoltre il problema della titolarità a contrattare sul livello aziendale e, quindi, anche a costituire RSA ed avere terminali associativi sindacali all’interno delle aziende.

Dunque, in un periodo in cui la rappresentatività sindacale manca di criteri “certi” e i rapporti sindacali, storicamente instabili e discontinui, vacillano ormai anche nella loro “unitarietà”, è indispensabile un intervento legislativo a tutela della democrazia rappresentativa e dei lavoratori.