La Corte di giustizia si pronuncia sulla Direttiva (UE) 2022/2041: è (quasi) salva la disciplina europea in materia di salari minimi adeguati

di Giovanna Zampieri

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1. La questione

Il 18 gennaio 2023 la Danimarca, sostenuta dalla Svezia, proponeva un ricorso ex art. 263 TFUE per l’annullamento della Direttiva (UE) 2022/2041 relativa a salari minimi adeguati nell’Unione Europea.

L’obiettivo della Direttiva (UE) 2022/2041 consiste nel generale miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro, anche attraverso la salvaguardia di salari minimi adeguati ed equi (considerando n. 7 e art. 1, par. 1, Direttiva (UE) 2022/2041). A tal fine, il legislatore dell’Unione Europea istituisce un quadro normativo volto a garantire l’adeguatezza dei salari minimi legali (art. 1, par. 1, lett. a), Direttiva (UE) 2022/2041), la promozione della contrattazione collettiva in materia di determinazione dei salari (art. 1, par. 1, lett. b), Direttiva (UE) 2022/2041), nonché l’accesso effettivo al diritto alla tutela del salario minimo previsto dalla legge o dalla contrattazione collettiva (art. 1, par. 1, lett. c), Direttiva (UE) 2022/2041).

La base giuridica utilizzata per l’adozione della Direttiva (UE) 2022/2041 è data pertanto dal combinato disposto dell’art. 153, par. 1, lett. b), TFUE – secondo cui, per il perseguimento dei fini di cui all’art. 151 TFUE, il legislatore europeo può sostenere e completare l’azione degli Stati membri in materia di «condizioni di lavoro» – e dall’art. 153, par. 2, lett. b), TFUE – a norma del quale «il Parlamento europeo e il Consiglio […] possono adottare nei settori di cui al paragrafo 1, lettere da a) a i), mediante direttive, le prescrizioni minime applicabili progressivamente, tenendo conto delle condizioni e delle normative tecniche esistenti in ciascuno Stato membro».

Alle competenze elencate al par. 2 dell’art. 153 TFUE, il par. 5 del medesimo articolo affianca alcune materie tassativamente elencate – «retribuzioni», «diritto di associazione», «diritto di sciopero» e «diritto di serrata» – in cui l’intervento legislativo dell’Unione Europea rimane precluso. Come evidenziato dalla Corte di Giustizia nella presente decisione (C. giust. UE, Grande Sezione, 11 novembre 2025, C-19/23, par. 107), si tratta di materie connesse a prerogative delle parti sociali, la promozione del cui ruolo e partecipazione rientra tra gli obiettivi della politica sociale europea secondo quanto indicato all’art. 152, par. 1, TFUE. Pertanto, il rispetto del ruolo e dell’autonomia delle parti sociali quale obiettivo concorrente a quelli individuati all’art. 151 TFUE preclude all’Unione Europea di intervenire nelle materie che più strettamente si legano all’esercizio delle loro funzioni.

Sulle esclusioni di competenza di cui all’art. 153, par. 5, TFUE si incentrano le censure poste a fondamento del ricorso ex art. 263 TFUE per l’annullamento integrale della Direttiva (UE) 2022/2041 e, in subordine, per l’annullamento dell’art. 4, par. 1, lett. d) e/o dell’art. 4, par. 2 della medesima. Secondo la Danimarca e la Svezia, il contenuto di tale Direttiva ricadrebbe non nell’ambito delle «condizioni di lavoro» di cui all’art. 153, par. 2, TFUE ma in quello della «retribuzione» e del «diritto di associazione» di cui all’art, 153, par. 5, TFUE, violando così il principio di ripartizione di competenze tra Unione e Stati membri.

Particolarmente rilevante al fine di comprendere il contesto di riferimento è quanto osservato dall’Avvocato Generale nelle sue conclusioni (par. 34-35), ossia che «il ricorso in esame non sorge dal nulla, in quanto è intrinsecamente legato alla costante opposizione della Danimarca e di altri Stati membri nordici alle iniziative dell’Unione che essi percepiscono come un’ingerenza nelle loro normative in materia di lavoro e nei loro sistemi di relazioni industriali. […] Sia in Danimarca che in Svezia, il modello giuslavoristico è caratterizzato da un approccio “laissez-faire” – ossia da un elevato grado di autonomia delle parti sociali – nel contesto del quale le retribuzioni e le condizioni di lavoro, anziché essere disciplinate dalla legge, sono negoziate dalle parti sociali. [In tale ambito], gli argomenti presentati dai governi danese e svedese nella presente causa possono essere considerati come il frutto di una mera opposizione di principio, vale a dire di un’opposizione rigida di tali Stati membri a qualsiasi forma di ingerenza nell’autonomia contrattuale delle parti sociali, piuttosto che di un’opposizione fondata sul contenuto degli obblighi contenuti nella direttiva stessa» (si veda inoltre quanto sostenuto sul punto da A. Iossa, Una questione di principio: spunti critici sull’opposizione alla direttiva sul salari minimi adeguati da una prospettiva svedese, in Riv. giur. lav., 2025, 1, 163-175).

Quasi due anni dopo, l’11 novembre 2025, la Grande Sezione della Corte di giustizia dell’Unione Europea ha emesso la sua decisione (C. giust. UE, Grande Sezione, 11 novembre 2025, C-19/23). Discostandosi dalle conclusioni dell’Avvocato Generale (sui cui N. Countouris, Avoiding another ‘Viking and Laval’ moment – a critical analysis of the AG opinion on the Adequate Minimum Wage Directive, Case C-19/23, in European Labour Law Journal, 2025, 16 (2), 312-322; E. Menegatti, Why the Directive on Adequate Minimum Wages does Fit within EU competence: A Response to the Advocate General’s Opinion, ETUI Research Paper – Policy Brief 2025.2), i giudici di Lussemburgo hanno respinto il ricorso proposto da Danimarca e Svezia se non per quanto riguarda «la parte di frase “compresi gli elementi di cui al paragrafo 2”, contenuta nella quinta frase dell’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva (UE) 2022/2041 […], l’articolo 5, paragrafo 2, di tale direttiva nonché la parte di frase “a condizione che l’applicazione di tale meccanismo non comporti una diminuzione del salario minimo legale”, contenuta nell’articolo 5, paragrafo 3, della stessa» (C. giust. UE, Grande Sezione, 11 novembre 2025, C-19/23, par. 143) che devono essere annullati.

2. Il contenuto della Direttiva (UE) 2022/2041 (cenni)

Come evidenziato, l’obiettivo della Direttiva (UE) 2022/2041 consiste nel «migliorare le condizioni di vita e di lavoro nell’Unione, in particolare l’adeguatezza dei salari minimi per i lavoratori al fine di contribuire alla convergenza sociale verso l’alto e alla riduzione delle disuguaglianze retributive» (art. 1, par. 1, Direttiva (UE) 2022/2041).

In questa prospettiva, le previsioni della Direttiva (UE) 2022/2041 compongono un quadro legislativo attraverso cui gli Stati membri sono obbligati a introdurre nei rispettivi ordinamenti nazionali modalità che consentano una corretta determinazione del salario minimo adeguato.

L’imposizione di tali obblighi è accompagnata, da un lato, dalla consapevolezza delle diversità di tutele in materia di salario minimo presenti tra i diversi Stati membri (considerando n. 12 Direttiva (UE) 2022/2041) e, dall’altro lato, dall’assenza di una nozione armonizzata di “adeguatezza” del salario minimo legale che viene interamente devoluta agli Stati membri (considerando n. 28 e art. 5, par 1, Direttiva (UE) 2022/2041).

La Corte di giustizia ha chiarito che la Direttiva (UE) 2022/2041 «stabilisce un quadro articolato su tre assi principali […]. Il primo asse concerne l’adeguatezza dei salari minimi legali al fine di conseguire condizioni di vita e di lavoro dignitose. Il secondo asse riguarda la promozione della contrattazione collettiva sulla determinazione dei salari. Infine, il terzo asse attiene al miglioramento dell’accesso effettivo dei lavoratori al diritto alla tutela garantita dal salario minimo ove previsto dal diritto nazionale e/o da contratti collettivi» (C. giust. UE, Grande Sezione, 11 novembre 2025, C-19/23, par. 60).

Il primo asse riguarda quindi quegli Stati membri in cui la determinazione del salario minimo avviene attraverso la fonte legale. L’art. 5 della Direttiva (UE) 2022/2041 impone a tali Stati di istituire procedure per la determinazione e l’aggiornamento – periodico e tempestivo (art. 5, par. 5) – dei salari minimi legali conformemente alle prassi nazionali (art. 5, par. 1), anche ricorrendo a meccanismi di indicizzazione automatica (art. 5. par. 3). Viene inoltre richiesta l’individuazione o l’istituzione di organi necessari a fornire consulenza alle autorità nazionali che si occupano di questioni relative ai salari minimi legali (art. 5, par. 6).

Il secondo asse attiene invece agli Stati in cui, in assenza di un salario minimo legale, le retribuzioni minime dei lavoratori vengono individuate mediante il ricorso alla contrattazione collettiva. In tali casi, l’art. 4 della Direttiva (UE) 2022/2041 richiede agli Stati membri di introdurre misure aventi la finalità di «aumentare la copertura della contrattazione collettiva e facilitare l’esercizio del diritto alla contrattazione collettiva sulla determinazione dei salari» (art. 4, par. 1). Inoltre, gli Stati membri in cui la copertura della contrattazione collettiva risulti inferiore all’80% sono tenuti a introdurre, per legge e a seguito del confronto con le parti sociali, un quadro di condizioni favorevoli alla contrattazione collettiva e un piano d’azione per promuovere la contrattazione collettiva (art. 4, par. 2).

Infine, «per quanto attiene al terzo asse, gli articoli da 9 a 13 della medesima direttiva prevedono disposizioni orizzontali riguardanti gli appalti pubblici, il monitoraggio e la raccolta di dati, le informazioni sulla tutela garantita dal salario minimo, il diritto di ricorso e la protezione da trattamento o conseguenze sfavorevoli nonché il regime delle sanzioni» (C. giust. UE, Grande Sezione, 11 novembre 2025, C-19/23, par. 65).

3. I precedenti della Corte di giustizia sull’esclusione di competenza di cui all’art. 153, par. 5, TFUE in materia di «retribuzioni»

La ragione su cui si sarebbe dovuta fondare una eventuale decisione di annullamento secondo la ricostruzione proposta da Danimarca e Svezia – e sposata dall’Avvocato Generale nelle sue conclusioni – veniva individuata nel fatto che il legislatore europeo, attraverso la Direttiva (UE) 2022/2041, avrebbe disciplinato questioni attinenti alla materia delle «retribuzioni» e del «diritto di associazione», rientranti nell’esclusione di competenza di cui all’art. 153, par. 5, TFUE (precedentemente art. 137, n. 5, CE).

La decisione in commento ha rappresentato la prima occasione in cui i giudici di Lussemburgo sono stati chiamati a confrontarsi con l’esclusione relativa al «diritto di associazione». Per quanto riguarda, invece, l’esclusione di competenza in materia di «retribuzioni», la Corte di giustizia aveva già avuto modo di pronunciarsi più volte sull’argomento e di sviluppare un indirizzo giurisprudenziale in materia.

Il primo caso, Del Cerro Alonso (C. giust. UE, Seconda Sezione, 13 settembre 2007, causa C-307/05),riguardava un ricorso in via pregiudiziale sull’interpretazione dell’art. 4, par. 1, Direttiva 1999/70/CE che istituisce il principio di parità di trattamento tra lavoratori a tempo determinato e lavoratori a tempo indeterminato comparabili. In tale occasione, la Corte di giustizia ha affermato che «poiché l’art. 137, n. 5, CE introduce una deroga alle norme di cui ai nn. 1-4 dello stesso articolo, le materie per le quali il detto numero introduce una riserva devono formare oggetto di interpretazione restrittiva, in modo da non incidere indebitamente sulla portata dei suddetti nn. 1-4, né rimettere in causa gli obiettivi perseguiti dall’art. 136 CE» (C. giust. UE, Seconda Sezione, 13 settembre 2007, causa C-307/05, par. 39). Sulla scorta di tale premessa veniva poi specificato che l’esclusione di competenza in materia di «retribuzioni» «non può essere estesa a ogni questione avente un nesso qualsiasi con la retribuzione, pena svuotare taluni settori contemplati dall’art. 137, n. 1, CE, di gran parte dei loro contenuti. Ne consegue che la riserva di cui all’art. 137, n. 5, CE, non può impedire ad un lavoratore a tempo determinato di richiedere, in base al divieto di discriminazione, il beneficio di una condizione di impiego riservata ai soli lavoratori a tempo indeterminato» (C. giust. UE, Seconda Sezione, 13 settembre 2007, causa C-307/05, par. 41-42).

L’interpretazione della medesima previsione della Direttiva 1999/70/CE veniva in discussione anche nel successivo rinvio pregiudiziale proposto nel caso Impact (C. giust. UE, Grande Sezione, 15 aprile 2008, causa C-268/06). I giudici di Lussemburgo precisavano che «la suddetta eccezione deve di conseguenza essere intesa in quanto rivolta alle misure che, come un’uniformizzazione di tutti o parte degli elementi costitutivi dei salari e/o del loro livello negli Stati membri o ancora l’istituzione di un salario minimo comunitario, implicherebbero un’ingerenza diretta del diritto comunitario nella determinazione delle retribuzioni in seno alla Comunità» (C. giust. UE, Grande Sezione, 15 aprile 2008, causa C-268/06, par. 124).

Le stesse argomentazioni venivano riprese dalla Corte di giustizia nel momento in cui è stata chiamata a decidere su una richiesta di rinvio pregiudiziale riguardante l’interpretazione dell’art. 4, par. 1, Direttiva 97/81/CE in materia di parità di trattamento tra lavoratori a tempo parziale e lavoratori a tempo pieno comparabili (C. giust. UE, Seconda Sezione, 10 giugno 2010, cause riunite C-395/08 e C-396/08, par. 35-38).

Pronunciandosi, sempre in via pregiudiziale, sull’interpretazione dell’art. 3, par. 1, lett. c), Direttiva 2000/78/CE, i giudici di Lussemburgo hanno infine affermato che «si deve distinguere il termine “retribuzion[e]”, ai sensi dell’articolo 153, paragrafo 5, TFUE, dallo stesso termine che figura all’articolo 3, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2000/78. Infatti, quest’ultimo termine rientra nelle condizioni di lavoro e […] non riguarda direttamente la fissazione dell’importo della retribuzione» (C. giust. UE, Seconda Sezione, 19 giugno 2014, cause riunite da C‑501/12 a C‑506/12, C‑540/12 e C‑541/12, par. 34).

Lo strumento individuato dalla Corte di giustizia per valutare la compatibilità delle previsioni di diritto derivato dell’Unione Europea con l’esclusione di competenza in materia di «retribuzioni» di cui all’art. 153, par. 5, TFUE è quindi quello della c.d. ingerenza diretta. Secondo tale criterio, la cui adozione si rende necessaria al fine di non privare di contenuto l’attribuzione di competenze di cui al par. 2 del medesimo art. 153, l’esclusione riguarda soltanto quelle misure attraverso le quali il legislatore europeo incide direttamente su tutti o alcuni degli elementi che concorrono a determinare il quantum della retribuzione a livello europeo. Rientrano invece nell’attribuzione di competenza di cui all’art. 153, par. 1, lett. b), TFUE – ossia le «condizioni di lavoro» – tutte quelle previsioni che, seppure indirettamente incidano sulla determinazione della retribuzione, perseguono finalità diverse da quella dell’armonizzazione dei salari tra gli Stati membri.

4. La pronuncia

4.1 Perché la Direttiva (UE) 2022/2041 non rientra nell’esclusione competenza di cui all’art. 153, par. 5, TFUE in materia di «retribuzioni»

Dopo aver ricostruito il contenuto e le finalità della Direttiva (UE) 2022/2041 (C. giust. UE, Grande Sezione, 11 novembre 2025, C-19/23, par. 57-66), la Corte di giustizia ha proceduto all’analisi delle previsioni contenute negli artt. 4, 5 e 6 secondo il criterio della ingerenza diretta in materia di «retribuzioni», non prima però di averne chiarito l’effettiva portata.

Dando continuità al ricordato orientamento, la Corte di giustizia afferma che «tale esclusione di competenza deve essere intesa in modo da comprendere le misure che, come l’uniformazione di tutti o parte degli elementi costitutivi dei salari e/o del loro livello negli Stati membri o ancora l’instaurazione di un salario minimo a livello dell’Unione, comporterebbero una diretta ingerenza del diritto dell’Unione nella determinazione delle retribuzioni all’interno di quest’ultima. [Pertanto,] tenuto conto dei requisiti di certezza del diritto, di chiarezza e di continuità nell’applicazione dei criteri che disciplinano la ripartizione delle competenze tra l’Unione e gli Stati membri, il criterio dell’“ingerenza diretta del diritto dell’Unione nella determinazione delle retribuzioni all’interno di quest’ultima” […] deve orientare l’esame del rispetto dell’esclusione di competenza relativa alle “retribuzioni” prevista all’articolo 153, paragrafo 5, TFUE, indipendentemente dal nesso più o meno stretto dell’atto di cui trattasi con la materia delle “retribuzioni”. Ciò significa che la competenza dell’Unione non può essere considerata automaticamente esclusa quando tale atto si riferisce a detta materia» (C. giust. UE, Grande Sezione, 11 novembre 2025, C-19/23, par. 68 e 70).

Le prime disposizioni della Direttiva (UE) 2022/2041 ad essere sottoposte al vaglio dell’incidenza diretta sono quelle di cui all’art. 4 che viene interamente fatto salvo dalla Corte di giustizia. Infatti, le previsioni in esso contenute non impongono alcun vincolo rispetto al contenuto della contrattazione né degli “obblighi di risultato” del processo di negoziazione tra le parti sociali (C. giust. UE, Grande Sezione, 11 novembre 2025, C-19/23, par. 79). L’art. 4 si limita a introdurre «tutt’al più, obblighi di mezzi» per la promozione del ruolo della contrattazione collettiva in materia di determinazione dei salari. Conseguentemente, «il mancato raggiungimento da parte di uno Stato membro del tasso di copertura della contrattazione collettiva dell’80% previsto dall’articolo 4, paragrafo 2, di detta direttiva non integra […], di per sé, la violazione di un obbligo incombente a tale Stato membro» (C. giust. UE, Grande Sezione, 11 novembre 2025, C-19/23, par. 80).

In altre parole, quanto viene richiesto agli Stati membri al fine di attuare l’art. 4 della Direttiva (UE) 2022/2041 è l’introduzione di meccanismi e strategie utili al fine di aumentare il coinvolgimento delle rappresentanze sindacali nel processo di individuazione dei livelli minimi di retribuzione, obbligo che diviene più stringente rispetto alle modalità di realizzazione nel caso di cui all’art. 4, par. 2, ossia qualora la copertura della contrattazione collettiva risulti inferiore all’80%. Una volta introdotte tali disposizioni di carattere procedurale, lo Stato membro non potrà però essere chiamato a rispondere per mancata o scorretta attuazione della Direttiva (UE) 2022/2041 nel caso in cui i livelli di copertura della contrattazione collettiva rimangano invariati.

Infine, dal momento che l’art. 4, par. 2, Direttiva (UE) 2022/2041 deve essere letto alla luce dell’art. 152 TFUE, esso «non può essere interpretato nel senso che obbliga gli Stati membri a imporre l’adesione di un maggior numero di lavoratori a un’organizzazione sindacale [né] in modo tale da imporre agli Stati membri di dichiarare un contratto collettivo universalmente applicabile» (C. giust. UE, Grande Sezione, 11 novembre 2025, C-19/23, par. 84).

Sorte parzialmente diversa è toccata invece all’art. 5 della Direttiva (UE) 2022/2041 che, comunque, conserva gran parte del suo contenuto iniziale.

Sono tre le ragioni su cui si fonda il salvataggio dell’art. 5, par. 1 (ad eccezione dell’inciso che richiama il contenuto del par. 2). Innanzitutto, in considerazione di quanto stabilito all’art. 1, par. 4, Direttiva (UE) 2022/2041, l’art. 5 non può essere interpretato nel senso di imporre un obbligo in capo agli Stati membri di introdurre un salario minimo legale. In secondo luogo, l’art. 5 nulla dice circa la definizione di “adeguatezza” del salario minimo legale, che viene interamente rimessa agli Stati membri. Infine, «l’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva impugnata disciplina la “procedura” per la determinazione e l’aggiornamento dei salari minimi legali, imponendo agli Stati membri interessati di istituire procedure basate su criteri che essi devono elaborare a livello nazionale in modo da contribuire all’adeguatezza di tali salari nonché al loro aggiornamento, e di cui possono decidere il peso relativo. Formulata in termini generali e basata su un approccio procedurale, tale disposizione non conferisce quindi un diritto a un salario minimo legale adeguato ai lavoratori, né un diritto all’aggiornamento di detti salari, propri del diritto dell’Unione» (C. giust. UE, Grande Sezione, 11 novembre 2025, C-19/23, par. 91).

L’ingerenza diretta del diritto dell’Unione è invece quella che deriva dall’indicazione dei parametri – il potere d’acquisto dei salari minimi legali (tenuto conto del costo della vita), il livello generale dei salari e la loro distribuzione, il tasso di crescita dei salari, i livelli e l’andamento nazionali a lungo termine della produttività – che gli Stati membri sono obbligati a tenere in considerazione nella determinazione e aggiornamento del salario minimo legale ai sensi del secondo paragrafo dell’art. 5 della Direttiva (UE) 2022/2041. Imponendo l’utilizzo di determinati elementi nella quantificazione del salario minimo legale, l’art. 5, par. 2, comporta «un’armonizzazione di parte degli elementi costituitivi di detti salari» (C. giust. UE, Grande Sezione, 11 novembre 2025, C-19/23, par. 96), in violazione dell’esclusione di competenza di cui all’art. 153, par. 5, TFUE in materia di «retribuzioni».

La stessa violazione ricorre anche nel caso del par. 3 dell’art. 5 della Direttiva (UE) 2022/2041 in quanto, imponendo una clausola di non regresso nel caso di meccanismi automatici di indicizzazione del salario minimo legale, interviene direttamente sulla quantificazione della retribuzione.

Nessuna censura viene invece mossa ai par. 4, 5 e 6 dell’art. 5 della Direttiva (UE) 2022/2041. Infatti, il par. 4 si limita a indicare valori indicativi – e non obbligatori – che gli Stati membri possono orientare la valutazione di adeguatezza dei salari minimi legale, mentre i successivi par. 5 e 6 prevedono modalità esclusivamente procedurali per la determinazione e l’aggiornamento dei salari minimi legali.

Infine, l’art. 6 della Direttiva (UE) 2022/2041 «lascia gli Stati membri liberi di introdurre o meno variazioni o trattenute sui salari minimi legali che riducono la retribuzione versata portandola a un livello inferiore a quello del salario minimo legale pertinente. Per il resto, l’articolo 6 della direttiva impugnata, che si limita ad esigere che gli Stati membri rispettino i principi di non discriminazione e di proporzionalità qualora autorizzino salari minimi legali diversi per specifici gruppi di lavoratori o consentano trattenute che riducono la retribuzione versata portandola a un livello inferiore a quello del salario minimo legale pertinente, non comporta alcuna ingerenza diretta del diritto dell’Unione nella determinazione delle retribuzioni all’interno di quest’ultima» (C. giust. UE, Grande Sezione, 11 novembre 2025, C-19/23, par. 103).

4.2 Perché la Direttiva (UE) 2022/2041 non rientra nell’esclusione competenza di cui all’art. 153, par. 5, TFUE in materia di «diritto di associazione»

Si è detto che la Corte di giustizia non aveva sviluppato una giurisprudenza rispetto all’interpretazione dell’esclusione in materia di «diritto di associazione» analoga a quella relativa all’esclusione in materia di «retribuzioni». Il ricorso per l’annullamento della Direttiva (UE) 2022/2041 ha quindi creato l’occasione per tale nuovo esercizio interpretativo da parte dei giudici di Lussemburgo che hanno preliminarmente provveduto a chiarire il contenuto del «diritto di associazione», soprattutto al fine di differenziarlo dal diritto di libera partecipazione alla contrattazione collettiva. Sebbene la Corte di giustizia ammetta che il primo costituisca il presupposto del secondo, viene immediatamente evidenziato che «non se ne può dedurre che il diritto alla libera partecipazione alla contrattazione collettiva, in quanto elemento insito nel “diritto di associazione”, sia escluso, a tale titolo, dalle competenze dell’Unione conformemente all’articolo 153, paragrafo 5, TFUE» (C. giust. UE, Grande Sezione, 11 novembre 2025, C-19/23, par. 108). Il diritto di libera partecipazione alla contrattazione collettiva rientra piuttosto nell’ambito della «rappresentanza e difesa collettiva degli interessi dei lavoratori e dei datori di lavoro», elencato tra le materie di competenza dell’Unione all’art. 153, par. 1, lett. f), TFUE.

Secondo la Corte di giustizia «la nozione di “diritto di associazione” di cui all’articolo 153, paragrafo 5, TFUE dev’essere interpretata nel senso che essa rinvia alla libertà dei lavoratori e dei datori di lavoro di costituire o sciogliere organizzazioni, compresi i sindacati, o di aderirvi o meno, senza tuttavia ricomprendere misure che disciplinano il diritto di contrattazione collettiva tra datori di lavoro e lavoratori» (C. giust. UE, Grande Sezione, 11 novembre 2025, C-19/23, par. 115).

Così ricostruito il nucleo del «diritto di associazione», il criterio dell’ingerenza diretta che guida lo scrutinio degli atti derivati dell’Unione rispetto all’esclusione di competenza in tale materia «non comprende qualsiasi misura che presenti un nesso con il diritto di associazione, ma soltanto le misure che comportano un’ingerenza diretta del diritto dell’Unione in tale diritto o nel suo esercizio. Non rientrano invece in tale esclusione le misure che, pur presentando un nesso con il diritto di associazione, non disciplinano direttamente tale diritto, ma disciplinano il diritto di contrattazione collettiva» (C. giust. UE, Grande Sezione, 11 novembre 2025, C-19/23, par. 116).

Ad essere oggetto di valutazione rispetto al criterio dell’ingerenza diretta del diritto dell’Unione nel «diritto di associazione» è di nuovo l’art. 4 della Direttiva (UE) 2022/2041 che, tuttavia, viene ritenuto esente da censure di incompetenza in quanto volta a disciplinare aspetti attinenti esclusivamente al diritto alla contrattazione collettiva.

5. Brevi osservazioni

Prima di procedere con alcuni brevi considerazioni conclusive si evidenzia che, per le stesse ragioni descritte nei precedenti paragrafi, la Corte di giustizia ha respinto la richiesta di annullamento parziale – art. 4, par. 1, lett. d) e art. 4, par. 2 – della Direttiva (UE) 2022/2041. La Corte di giustizia ha inoltre esaminato e respinto il motivo di ricorso – su cui non ci si è soffermati nel presente contributo – che verteva sull’impossibilità di adottare la Direttiva (UE) 2022/2041 sulla base dell’art. 153, par. 1, lett. b), TFUE.

La decisione della Corte di giustizia ha quindi lasciato (quasi) indenne la Direttiva (UE) 2022/2041 sui salari minimi adeguati nell’Unione Europea, conducendo a un esito che le conclusioni dell’Avvocato Generale non lasciavano sperare.

Quanto, ad una prima lettura, risulta utile evidenziare è il rilievo costituzionale – oltreché politico – della presente decisione: la Corte di giustizia ha infatti rimarcato la linea di confine delle competenze già tracciata dalla giurisprudenza sull’esclusione in materia di «retribuzioni» e ha definito ex novo il limite derivante dall’esclusione in materia di «diritto di associazione». Rimane inoltre saldamente radicato il principio interpretativo per cui le esclusioni di competenza dell’Unione in materia di politica sociale elencate all’art. 153, par. 5, TFUE devono essere intese restrittivamente e viene definitivamente chiarito che, il criterio in base al quale valutare l’eventuale incompetenza, è quello dell’ingerenza diretta, come specificato nella pronuncia dell’11 novembre 2025.

Per quanto riguarda l’Italia, la conferma della validità della legislazione europea in materia di salario minimo sembra non comportare significative differenze. Nessuna disposizione era stata appositamente introdotta dal legislatore nazionale al fine di attuare la Direttiva (UE) 2022/2041 in quanto l’ordinamento interno è stato ritenuto già conforme agli obblighi individuati da tale strumento. Ciò soprattutto in considerazione dell’elevato tasso di copertura della contrattazione collettiva, ben al di sopra di quello pari all’80% individuato all’art. 4, par. 2. Tuttavia, alcuni dubbi potrebbero porsi rispetto all’assenza della necessità di introdurre previsioni che promuovano lo sviluppo e il rafforzamento della capacità delle parti sociali di partecipare alla contrattazione collettiva sulla determinazione dei salari (art. 4, par. 1, lett. a)) e che incoraggino negoziazioni costruttive, significative e informate sui salari tra le parti sociali (art. 4, par. 1, lett. b)), soprattutto se valutate alla luce del dato per cui i salari italiani continuano a collocarsi al di sotto della media europea. Infatti, se è vero che sono numerosi i fattori che concorrono a determinare tale situazione, è noto che non sono sfuggiti alla dichiarazione di contrarietà all’art. 36 della Costituzione previsioni in materia di retribuzione contenuti in contratti collettivi sottoscritti dai principali sindacati italiani (Cass. civ., Sez. Lav., 2 ottobre 2023, n. 27711 (rel. Riverso), Cass. civ., Sez. Lav., 2 ottobre 2023, n. 27713 (rel. Riverso), Cass. civ., Sez. Lav., 2 ottobre 2023, n. 27769 (rel. Riverso), Cass. civ., Sez. Lav., 10 ottobre 2023, n. 28320 (rel. Panariello), Cass. civ., Sez. Lav., 10 ottobre 2023, n. 28321 (rel. Panariello), Cass. civ., Sez. Lav., 10 ottobre 2023, n. 28323 (rel. Panariello); si veda inoltre C. Ponterio, Il lavoro per un’esistenza libera e dignitosa: art. 36 Cost. e salario minimo legale, in Questione Giustizia, 2019, 4).

Dunque, la conferma della Direttiva (UE) 2022/2041 potrebbe rappresentare comunque un’occasione da cogliere.