Conferimento di incarichi di lavoro autonomo da parte delle p.a. a personale in quiescenza
di Luca Busico
Il legislatore italiano in alcune occasioni ha affrontato la problematica del conferimento da parte delle amministrazioni pubbliche di incarichi di lavoro autonomo a dipendenti cessati dal servizio. In tale ambito non è facile trovare il bilanciamento tra due esigenze contrastanti: da un lato quella delle amministrazioni pubbliche di continuare a servirsi di soggetti in possesso di alto grado di professionalità con positive ricadute per i destinatari delle prestazioni erogate dalle amministrazioni medesime; dall’altro quella di garantire l’accesso al pubblico impiego alle giovani generazioni, certamente più ricettive alle innovazioni e al cambiamento[1].
Nel presente contributo sarà analizzata la disciplina generale in materia senza soffermarsi su alcune eccezioni a tale disciplina dettate nel corso degli anni da normative settoriali (Sanità, PNRR).
2. L’intervento normativo del 1994
Il primo intervento in materia è rappresentato dall’art.25, co. 1 della Legge 23 dicembre 1994, n. 724, secondo cui al personale delle amministrazioni pubbliche, che cessa volontariamente dal servizio pur non avendo il requisito previsto per il pensionamento di vecchiaia dai rispettivi ordinamenti previdenziali ma che ha tuttavia il requisito contributivo per l’ottenimento della pensione anticipata di anzianità previsto dai rispettivi ordinamenti, non possono essere conferiti incarichi di consulenza, collaborazione, studio e ricerca da parte dell’amministrazione di provenienza o di amministrazioni con le quali ha avuto rapporti di lavoro o impiego nei cinque anni precedenti a quello della cessazione dal servizio.
Come ha sottolineato la Corte costituzionale, la suddetta disposizione intende arginare il fenomeno di dimissioni accompagnate da incarichi a dipendenti cessati dal servizio, sì da garantire la piena ed effettiva trasparenza e l’imparzialità dell’azione amministrativa[2]. Quest’ultimi rappresentano beni-valori da tutelare in relazione agli abusi intrinsecamente presenti nel conferimento di incarichi a chi, già dipendente dall’amministrazione che li attribuisce, ha volontariamente posto fine al suo rapporto di servizio con l’amministrazione stessa, manifestando in tal modo un chiaro ed evidente disinteresse all’espletamento di ulteriori attività lavorative. L’affidamento di incarichi ai dipendenti pubblici volontariamente cessati dal servizio risulterebbe, oltre che contraddittorio per quanto appena detto, anche irrazionale dal punto di vista economico, poiché l’attività commissionata con l’incarico sarebbe stata remunerata con il solo stipendio, se il dipendente fosse rimasto ancora in servizio: il compenso per il nuovo incarico si aggiungerebbe, infatti, alla pensione, ossia alla “retribuzione differita” percepita dall’ex dipendente, con un sensibile aumento dei costi complessivi generali. In altri termini, la norma vuole impedire che la funzione previdenziale della pensione possa essere elusa da chi, cessando volontariamente dal servizio, intenda proseguire la propria attività con l’amministrazione, lucrando una duplice “retribuzione” attraverso incarichi volti a sopperire ad esigenze lavorative generate dalle dimissioni[3].
La giurisprudenza civile[4] e contabile[5] hanno affermato, poggiandosi sull’ampiezza del concetto di “collaborazione”, che il divieto del citato art. 25 copre ogni forma di incarico conferito dall’amministrazione. Ne consegue che, a fronte di una cessazione del dipendente per pensionamento anticipato, non è possibile per l’amministrazione di provenienza conferirgli alcun tipo di incarico nel quinquennio successivo. La Corte dei conti, a tal proposito, ha precisato che l’estensione temporale del divieto (cinque anni dalla cessazione del rapporto) opera anche nell’ipotesi di raggiungimento, da parte del dipendente volontariamente cessato, dell’età per il pensionamento di vecchiaia antecedentemente allo spirare del termine finale[6].
3. L’intervento normativo del 2012
Successivamente è intervenuto l’art. 5, co. 9 della Legge 7 agosto 2012, n. 135 (cd. “spending review 2”), che vieta alle pubbliche amministrazioni di attribuire incarichi di studio e di consulenza a soggetti già lavoratori privati o pubblici collocati in quiescenza[7].
Come ha sottolineato la Corte costituzionale, la suddetta disposizione ha molteplici finalità: a) evitare il conferimento da parte delle amministrazioni pubbliche di alcuni tipi di incarico al fine di continuare ad avvalersi di dipendenti collocati in quiescenza, così aggirando di fatto il collocamento a riposo; b) agevolare il ricambio e il ringiovanimento del personale nelle pubbliche amministrazioni; c) la necessità di una predeterminazione complessiva e modellata su un parametro prevedibile e certo delle risorse che le amministrazioni possono corrispondere a titolo di retribuzioni e pensioni[8].
Dal punto di vista soggettivo, la Corte dei conti, tenendo conto dell’utilizzazione da parte della norma del termine “lavoratori”, anziché “dipendenti”, ha ritenuto il divieto operante anche nei confronti dei lavoratori autonomi in quiescenza[9].
Dal punto di vista oggettivo, la Corte dei conti[10], la Corte di cassazione[11], il giudice amministrativo[12] e il Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione[13] hanno concordemente affermato che, in base al criterio enunciato dall’art.14 delle preleggi, il divieto ex art. 5, co. 9 della L. n. 135/2012 non può essere applicato oltre i casi espressamente indicati dalla norma limitatrice, vale a dire gli incarichi di studio e di consulenza.
Occorre, a tal proposito, ricordare che il perimetro applicativo della nozione di incarichi di studio e consulenza è stato delineato dalla giurisprudenza della Corte dei conti, secondo la quale possono considerarsi incarichi di consulenza quelli volti ad acquisire da un soggetto esperto un giudizio su una determinata questione attraverso l’emanazione di un parere, mentre sono incarichi di studio quelli volti a ricercare soluzioni su questioni inerenti all’attività di competenza dell’amministrazione conferente (in tal senso anche il D.P.R. 18 aprile 1994, n. 338), i cui risultati sono trasfusi in una relazione scritta finale[14].
La Corte dei conti ha ritenuto non rientranti nelle fattispecie dello studio e della consulenza:
1) i lavori di falegnameria[15];
2) la manutenzione ordinaria e straordinaria e la realizzazione di dispositivi tecnici pluviometri[16];
3) la cura della comunicazione e dell’informazione istituzionale, quale giornalista e portavoce, nell’ambito del contingente e delle competenze attribuite a un viceministro[17].
4) l’attività di formazione e assistenza agli uffici, che deve essere limitata all’orientamento e circoscritta nel tempo[18], in quanto, laddove consista in un supporto qualificato e non temporalmente circoscritto in determinate materie (edilizia, appalti, discipline finanziarie), l’attività ricade, invece, nella consulenza[19].
Per la stessa ragione la giurisprudenza amministrativa ha escluso la riconduzione alle fattispecie dello studio e della consulenza per l’attività di prestazioni specialistiche mediche[20] o di medico competente ex D.Lgs. 30 maggio 2018, n. 81[21].
Anche il Ministro per la Semplificazione e la pubblica amministrazione ha individuato una serie di fattispecie di incarichi non ricadenti nel divieto di cui all’art.5, co. 9 della L. n. 135/2012[22]:
1) gli incarichi inerenti attività legale o sanitaria, non aventi carattere di studio o consulenza[23];
2) gli incarichi di ricerca;
3) gli incarichi di docenza;
4) gli incarichi di componenti delle commissioni di concorso e di gara[24].
Sono stati ritenuti, invece, riconducibili alle fattispecie dello studio e della consulenza:
1) la progettazione di una learning factory orientata alle lavorazioni meccaniche con particolare riferimento alla scelta e alla definizione a livello esecutivo delle principali componenti strutturali, architettoniche ed operative[25];
2) la realizzazione dell’integrazione e dell’estensione del progetto “azione di sistema per il monitoraggio e la valutazione del microcredito in Italia”[26];
3) l’organizzazione e la gestione di una banca dati di interesse biomedico, la ricerca di dati bibliografici, l’organizzazione e la gestione di un archivio di dati sperimentali[27];
4) lo sviluppo di un controllo remoto dei parametri di governo dei mezzi ai fini della manutenzione evolutiva in uno scenario portuale[28];
5) la produzione e la fornitura di un supporto digitale e della correlata documentazione cartacea, da realizzarsi utilizzando avanzate tecnologie informatiche in materia di analisi e gestione del territorio, con riferimento ad uno studio di un’ipotesi di linea ferroviaria[29];
6) la redazione di un piano ambientale con particolare riferimento agli aspetti botanici e geobotanici[30];
7) la ricerca nella materia della gestione e della regolazione dei servizi pubblici locali, con specifico riguardo ai processi di riordino dei servizi e di aggregazione, ristrutturazione e valorizzazione delle imprese operanti nei diversi settori e, in particolare, in quelli energetici, idrici e dei rifiuti, e alle attività dell’Osservatorio per i servizi pubblici locali[31];
8) l’analisi e la ricerca per le materie connesse alle tecniche di contrasto alla contraffazione dei beni di consumo, alla pirateria informatica, alla tutela della proprietà intellettuale nonché alla internazionalizzazione delle imprese[32];
9) l’attività di esperto in rischio biologico[33].
La Corte dei conti ha, comunque, precisato che, ai fini dell’applicazione del divieto, si deve prescindere dal nomen juris attribuito dalle parti e verificare se le attività dedotte nell’incarico siano riconducibili alle fattispecie della consulenza o dello studio[34].
Sulla disciplina in esame si è pronunciata anche la Corte di giustizia dell’Unione europea, secondo la quale l’art. 5, co. 9 della L. n. 135/2012 non è di per sé contrario alle diposizioni della Direttiva 2000/78/CE (che stabilisce un quadro generale per la parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro) a condizione, da verificare da parte del giudice remittente, che persegua uno scopo legittimo di politica dell’occupazione e del mercato del lavoro e che i mezzi impiegati per conseguire tale obiettivo siano idonei e necessari[35]. La suddetta pronuncia ha anche rilevato come la norma prenda in considerazione solo il dato oggettivo dello stato di quiescenza, ma non l’ammontare del trattamento pensionistico percepito, finendo per penalizzare i lavoratori a tempo parziale (prevalentemente di genere femminile).
L’ultimo periodo dell’art. 5, co. 9 consente il conferimento a titolo gratuito degli incarichi e delle collaborazioni oggetto del divieto. In tali ipotesi è possibile il riconoscimento di rimborsi di spese, che devono essere rendicontati e, quindi, supportati dai relativi documenti attestanti gli importi e le circostanze in relazione alle quali si è determinata la spesa[36].
La previsione è stata sottoposta a diverse critiche: anzitutto, l’eccezione depotenzia la portata del divieto; la possibilità di conferire incarichi a titolo gratuito consente risparmi di spesa, ma si pone in stridente contrasto con l’altra finalità, perseguita dall’art. 5, co. 9 della L. n. 135/2012, di favorire il ricambio generazionale nelle pubbliche amministrazioni; nell’esperienza concreta è spesso emerso che la gratuità di un incarico non è mai del tutto tale, in quanto la remunerazione è sostituita con altre utilità di tipo diverso non sempre in linea con la correttezza dei comportamenti[37].
Tali critiche sembrano a chi scrive eccessive: la gratuità della collaborazione si pone come eccezione alla regola dell’onerosità del rapporto ed è giustificata dal fatto che il collaboratore è già titolare di trattamento pensionistico[38].
4. Il coordinamento tra le normative
Tra le disposizioni legislative analizzate nei precedenti paragrafi emergono alcune differenze:
1) il divieto fissato dell’art. 5, co. 9 della L. n. 135/2012opera per tutte le amministrazioni pubbliche, che intendono conferire incarichi, non solo per quella, presso la quale il soggetto in quiescenza prestava servizio, come, invece, nell’art. 25, co. 1 della L. n. 724/1994;
2) il divieto fissato dell’art. 5, co. 9 della L. n. 135/2012opera quale che sia la tipologia di pensionamento (vecchiaia, anzianità, anticipata);
3) l’oggetto del divieto fissato dell’art. 5, co. 9 della L. n. 135/2012è circoscritto agli incarichi di studio e di consulenza, a differenza del divieto all’art. 25, co. 1 della L. n. 724/1994, che copre ogni tipologia di incarico;
4) il divieto fissato dell’art. 5, co. 9 della L. n. 135/2012non ha una durata temporale limitata, a differenza di quello all’art. 25, co. 1 della L. n. 724/1994, la cui durata è ancorata al quinquennio successivo al pensionamento.
Alla luce di tali differenze, sia il Ministro per la Semplificazione e la pubblica amministrazione[39], sia la giurisprudenza[40], hanno sottolineato come la normativa del 2012 non abbia abrogato quella del 1994.
[1] Cfr. M. Tocci, Vincoli amministrativi al re-ingresso dei pensionati nelle P.A., in Lexitalia, n. 4/2020.
[2] Cfr. C. cost., 27 luglio 1995, n. 406, in Giur. cost., 2005, 2808.
[3] Cfr. C. conti, Sez. contr. Campania, 27 settembre 2011, n. 460, in www.corteconti.it.
[4] Cfr.: Cass., Sez. Lav., 28 luglio 2008, n. 20523, in Orient. giur. lav., 2009, I, 789; Cass., Sez. Lav., 2 agosto 2018, n. 20466, in www.italgiure.it; Cass., Sez. Lav., 29 novembre 2024, n. 30702, ivi.
[5] Cfr.: C. conti, Sez. giur. Umbria, 27 luglio 2006, n. 235, in www.corteconti.it; C. conti, Sez. contr. Puglia, 15 dicembre 2010, n. 167, ivi; C. conti, Sez. III centr. app., 17 giugno 2014, n. 362, ivi; C. conti, Sez. giur. Sardegna, 13 maggio 2015, n. 88, ivi; C. conti, Sez. giur. Sicilia, 17 ottobre 2018, n. 825, ivi; C. conti, Sez. I centr. app., 9 ottobre 2019, n. 216, ivi.
[6] Cfr. C. conti, Sez. III centr. app., 17 giugno 2014, n. 362, ivi, relativa a incarico conferito da un’azienda sanitaria a un dipendente cessato dal servizio con due anni di anticipo rispetto al pensionamento di vecchiaia: il giudice contabile ha ritenuto l’incarico illegittimo, in quanto, anche se erano trascorsi due anni dalla cessazione dal servizio, era stato conferito prima della scadenza dei cinque anni dalla cessazione medesima.
[7] Cfr.: L. Busico, Il conferimento di incarichi esterni a soggetti in quiescenza, in Lexitalia, n. 6/2014; P. Cosmai, P.A.: divieti di incarico a pensionati, in Dir. prat. lav., 2015, 157; A. A. Azzena, F. Monceri, L’impiego dei pensionati. Il diritto al lavoro del personale in quiescenza fra garanzia ed elusione. Difficile far quadrare il cerchio, in www.amministrazioneincammino.it, 1 aprile 2018; S. Ariota, Il conferimento di incarichi al personale in quiescenza: regole, eccezioni e limiti, in Riv. c. conti, 2024, 4, 85.
[8] Cfr.: C. cost., 26 maggio 2017, n. 124, in Giur. cost., 2017, 1272; C. cost., 15 marzo 2022, n. 70, ivi, 2022,828.
[9] Cfr.: C. conti, Sez. contr. Puglia, 6 novembre 2014, n. 193, in www.corteconti.it; C. conti, Sez. contr. Lombardia, 20 novembre 2019, n. 425, ivi; C. conti, Sez. contr. Piemonte, 21 ottobre 2021, n. 128, ivi; C. Conti, Sez. contr. Puglia, 26 gennaio 2023, n. 4, ivi; C. conti, Sez. giur. Lombardia, 11 gennaio 2024, n. 2, ivi; C. Conti, Sez. giur. Sardegna, 24 marzo 2025, n. 50, ivi. Conforme Dipartimento Funzione pubblica, Parere 20 luglio 2020, n. 47811, in www.funzionepubblica.gov.it.
[10] Cfr.: C. conti, Sez. centr. contr., 30 settembre 2014, n. 23, in www.corteconti.it; C. conti, Sez. centr. contr., 24 marzo 2015, n. 5, ivi; C. conti, Sez. contr. Liguria, 23 marzo 2016, n. 27, ivi; C. conti, Sez. contr. Sicilia, 23 giugno 2025, n. 178, in Riv. c. conti, 2025, 3, 195 con nota di D. Palumbo.
[11] Cfr.: Cass., Sez. Lav., 7 febbraio 2023, n. 3643, in www.italgiure.it; Cass., Sez. Lav., 5 gennaio 2025, n. 127, ivi; Cass., Sez. Lav., 21 agosto 2025, n. 23645, ivi.
[12] Cfr.: T.A.R. Sicilia-Palermo, Sez. I, 18 giugno 2018, n. 1374, in www.giustizia-amministrativa.it; Cons. Stato, Sez. I, 4 febbraio 2020, n. 309, ivi; T.A.R. Marche, Sez. I, 31 marzo 2021, n. 273, ivi; T.A.R. Sicilia-Palermo, Sez. I, 17 febbraio 2022, n. 556, ivi.
[13] Cfr. Circ, 4 dicembre 2014 n. 6/2014, in www.funzionepubblica.gov.it.
[14] Cfr. C. conti, Sez. riun. contr., 16 febbraio 2005, n. 6, in Giorn. dir. amm., 2005, 522 con nota di F. Battini; C. conti, Sez. contr. Lombardia, 6 giugno 2018, n. 18, in www.corteconti.it.
[15] Cfr. C. conti, Sez. centr. contr., 30 settembre 2014, n. 23, ivi.
[16] Cfr. C. conti, Sez. centr. contr., 12 novembre 2014, n. 26, ivi.
[17] Cfr. C. conti, Sez. centr. contr., 24 marzo 2015, n. 5, ivi.
[18] Cfr.: C. conti, Sez. contr. Lazio, 3 maggio 2023, n. 88, ivi; C. Conti, Sez. contr. Basilicata, 24 ottobre 2023, n. 62, ivi; Conti, Sez. contr. Molise, 28 febbraio 2025, n. 34, ivi.
[19] Cfr. C. conti, Sez. contr. Lombardia, 15 luglio 2024, n. 172, ivi.
[20] Cfr.: T.A.R. Emilia-Romagna, Parma, Sez. I, 17 novembre 2015, n. 228, in www.giustizia-amministrativa.it; T.A.R. Valle d’Aosta, 14 giugno 2016, n. 27, ivi; Cons. Stato, Sez. III, 5 settembre 2017, n. 4195, ivi; T.A.R. Sicilia-Palermo, Sez. I, 18 giugno 2018, n. 1374, ivi; T.A.R. Sicilia-Palermo, Sez. I, 17 febbraio 2022, n. 556, ivi. Conforme Cass., Sez. Lav., 7 febbraio 2023, n. 3643, in www.italgiure.it.
[21] Cfr. CGARS, 27 maggio 2019, n. 489, in www.giustizia-amministrativa.it.
[22] Cfr. Circ. 4 dicembre 2014, n. 6/2014, cit. alla nota n. 13.
[23] In tal senso anche C. conti, Sez. contr. Puglia, 6 novembre 2014, n. 193, in www.corteconti.it, secondo cui l’incarico a un legale rientra nella nozione di consulenza solo nel caso in cui abbia per oggetto la resa di un mero parere, mentre rimane esclusa l’attività di rappresentanza processuale e di difesa in giudizio.
[24] In tal senso: T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. II, 28 maggio 2024, n. 1986, in www.giustizia-amministrativa.it; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 23 giugno 2025, n. 4694, ivi.
[25] Cfr. C. conti, Sez. centr. contr., 12 novembre 2014, n. 27, in www.corteconti.it.
[26] Cfr. C. conti, Sez. centr. contr., 12 novembre 2014, n. 28, ivi.
[27] Cfr. C. conti, Sez. centr. contr., 12 novembre 2014, n. 29, ivi.
[28] Cfr. C. conti, Sez. centr. contr., 12 novembre 2014, n. 30, ivi.
[29] Cfr. C. conti, Sez. centr. contr., 24 dicembre 2014, n. 35, ivi.
[30] Cfr. C. conti, Sez. centr. contr., 28 gennaio 2015, n. 1, ivi.
[31] Cfr. C. conti, Sez. centr. contr., 24 marzo 2015, n. 6, ivi.
[32] Cfr. C. conti, Sez. centr. contr., 24 marzo 2015, n. 7, ivi.
[33] Cfr. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III-bis, 14 novembre 2016, n. 11301, in www.giustizia-amministrativa.it.
[34] Cfr.: C. conti, Sez. contr. Sardegna, 1 agosto 2022, n. 139, in www.corteconti.it; C. conti, Sez. giur. Lombardia, 1 settembre 2022, n. 219, ivi; C. conti, Sez. contr. Lazio, 10 agosto 2023 n. 133, ivi; C. conti, Sez. contr. Basilicata, 24 ottobre 2023, n. 62, ivi; C. conti, Sez. contr. Molise, 28 febbraio 2025, n. 34, ivi; C. conti, Sez. contr. Basilicata, 23 dicembre 2025, n. 79, ivi.
[35] Cfr. C. giust. UE, 2 aprile 2020 (C-670/18), in Lexitalia, n. 4/2020 con nota di M. Tocci. Cfr. anche il commento alla sentenza di M. Mocella, La compatibilità della norma dell’art.5, c. 9, D.L. n. 95/2012 con la disciplina europea sulla discriminazione per età, in Riv. c. conti, 2020, 6, 56.
[36] Cfr. Dipartimento Funzione pubblica, Parere 22 febbraio 2021, n. 11681, in https://lavoropubblico.gov.it, richiamato da C. conti, Sez. giur. Liguria, 3 aprile 2025, n. 31, in www.corteconti.it.
[37] Cfr.: A. A. Azzena, F. Monceri, op. cit. alla nota n. 7; M. Mocella, op. cit. alla nota n. 35.
[38] In tal senso F. Olivelli, Le collaborazioni coordinate e continuative nel pubblico impiego: gli incarichi di supporto ai vertici politici, la gratuità e la loro stipulazione con soggetti in quiescenza, in Arg. dir. lav., 2025, 626.
[39] Cfr. Circ. 4 dicembre 2014, n. 6/2014, cit. alla nota n. 13.
[40] Cfr.: T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. IV, 9 marzo 2015, n. 686, in www.giutstizia-amministrativa.it; C. conti, Sez. giur. Trentino-Alto Adige, Trento, 27 settembre 2023, n. 26, in www.corteconti.it; C. conti, Sez. contr. Lombardia, 15 luglio 2024, n. 172, ivi; Cass., Sez. Lav., 29 novembre 2024, n. 30702, in www.italgiure.it.